Tác giả: TS. Phạm Trần Hải / Dr. Pham Tran Hai – Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM

Comparing the process of changing land use purpose from agricultural land to non-agricultural land in Ho Chi Minh City and other central cities

Summary: The process of land transformation (mainly changing the purpose of using agricultural land to non-agricultural land) plays a very important role, both as a consequence and as a premise of development for a locality. The process of changing the purpose of agricultural land use to non-agricultural land (made according to the master plan, land use plan) often raises many problems. The article will focus on analyzing and evaluating the process of changing the purpose of using agricultural land to non-agricultural land in the period 2011-2020 in Ho Chi Minh City, compared with other cities directly under the Central Government. of Vietnam, in relation to the process of population growth, urbanization and economic efficiency in land use. On the basis of the above analysis and assessment, the article makes policy suggestions related to the process of changing the purpose of using agricultural land to non-agricultural land in Ho Chi Minh City.

Key word: Change of land use purpose, agricultural land, non-agricultural land, centrally run city, Ho Chi Minh City.

Tóm tắt: Quá trình chuyển dịch đất đai (chủ yếu là chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp) có vai trò rất quan trọng, vừa là hệ quả và cũng là tiền đề của sự phát triển đối với một địa phương. Quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp (được thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất) thường phát sinh nhiều vấn đề. Bài viết sẽ tập trung phân tích, đánh giá quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp trong giai đoạn 2011-2020 trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, so sánh với các thành phố trực thuộc Trung ương khác của Việt Nam, trong mối tương quan với quá trình tăng dân số, quá trình đô thị hóa và hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất. Trên cơ sở phân tích, đánh giá trên, bài viết đưa ra các gợi ý chính sách liên quan đến quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.

Từ khóa: Chuyển mục đích sử dụng đất, đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, thành phố trực thuộc trung ương, Thành phố Hồ Chí Minh.

Bài viết tập trung phân tích, đánh giá quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp trong giai đoạn 2011-2020 trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh, so sánh với các thành phố trực thuộc Trung ương khác của Việt Nam, trong mối tương quan với quá trình tăng dân số, đô thị hóa và hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất. Trên cơ sở đó, bài viết đưa ra các gợi ý về chính sách liên quan đến quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.

Tại Việt Nam, các thành phố (TP) trực thuộc Trung ương (TTTW) bao gồm Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM), Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ. So với cả nước, các TP TTTW chiếm 2,9% diện tích đất tự nhiên, 22,5% dân số và đóng góp khoảng 51,7% GDP cả nước (tổng hợp từ Niên giám thống kê Việt Nam và Niên giám thống kê các TP TTTW năm 2020). Các TP TTTW là các động lực phát triển của các vùng có vai trò kinh tế quan trọng của cả nước và cũng là trung tâm chính trị, văn hóa và khoa học – kỹ thuật của cả nước.

Trong giai đoạn 2010-2020, quá trình phát triển kinh tế – xã hội đã diễn ra mạnh mẽ trên địa bàn TP.HCM và các tỉnh TP TTTW, thúc đẩy quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp; đồng thời, quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp cũng tạo nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế – xã hội.

Để đánh giá quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất ở TP.HCM và các TP TTTW trong giai đoạn 2011-2020, bài viết sẽ xem xét, so sánh và phân tích một số chỉ số liên quan, bao gồm: (i) về diện tích đất nông nghiệp (gồm: tỉ lệ diện tích đất nông nghiệp so với tổng diện tích đất tự nhiên; tốc độ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp); (ii) tương quan giữa quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và quá trình tăng dân số; (iii) tương quan giữa quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và quá trình đô thị hóa; và (iv) tương quan hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp (tỉ lệ GRDP của khu vực nông nghiệp trên 01 ha đất nông nghiệp) và hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp (tỉ lệ GRDP của khu vực công nghiệp – xây dựng và dịch vụ trên 01 ha đất phi nông nghiệp).

1. Diện tích đất nông nghiệp

1.1. Tỉ lệ diện tích đất nông nghiệp so với tổng diện tích đất tự nhiên

Tỉ lệ diện tích đất nông nghiệp so với tổng diện tích đất tự nhiên hàng năm của một địa phương (%) được tính bằng tỉ lệ phần trăm của diện tích đất nông nghiệp so với tổng diện tích đất tự nhiên của địa phương đó trong năm tính toán.

Biểu đồ 1. Tỉ lệ diện tích đất nông nghiệp so với tổng diện tích đất tự nhiên (%) trên địa bàn các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020 – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê của các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 1 cho thấy:

• Tỉ lệ diện tích đất nông nghiệp so với tổng diện tích đất tự nhiên trên địa bàn các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020 khá tương đồng (từ 53% đến 59%), trừ trường hợp TP Cần Thơ là khá cao (từ 79% đến 80%).
• Tỉ lệ này có xu hướng giảm trong giai đoạn 2011-2020 (trừ trường hợp TP Hà Nội, tỉ lệ này có xu hướng tăng nhẹ) với tốc độ không đều; đây là điều tất yếu do quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp; tuy nhiên, đối với. Trong các trường hợp tỉ lệ này tăng (có nghĩa là diện tích đất nông nghiệp tăng) hoặc thay đổi đột biến, nguyên nhân chủ yếu được cho là do điều chỉnh số liệu trong công tác thống kê và kiểm kê đất đai (diễn ra vào các năm 2014 và 2019).

1.2. Tốc độ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp

Tốc độ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp hàng năm (%) được tính bằng tỉ lệ phần trăm của diện tích đất nông nghiệp được chuyển mục đích sử dụng sang đất phi nông nghiệp hàng năm so với tổng diện tích đất nông nghiệp của năm trước đó.

 

Biểu đồ 2. Tốc độ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp hàng năm (%) trên địa bàn các TP TTTW trong giai đoạn 2011-2020 – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê của các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 2 cho thấy:

• So với các TP TTTW khác, tốc độ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp hàng năm của HCM diễn ra mạnh mẽ nhất.
• Tốc độ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp hàng năm của HCM có xu hướng tăng dần (tương tự TP Hải Phòng và TP Cần Thơ); trong khi đó, tốc độ này ở Hà Nội và Đà Nẵng có xu hướng giảm dần.

2. Tương quan giữa quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và quá trình tăng dân số

Tốc độ tăng diện tích đất phi nông nghiệp từ đất nông nghiệp hàng năm (%) là tỉ lệ phần trăm giữa diện tích đất phi nông nghiệp tăng từ đất nông nghiệp trong năm tính toán so với diện tích đất phi nông nghiệp trong năm liền kề trước đó. Tốc độ tăng dân số (%) là tỉ lệ phần trăm dân số tăng thêm trong năm tính toán so với dân số trong năm liền kề trước đó.

Biểu đồ 3. Tốc độ tăng diện tích đất phi nông nghiệp từ đất nông nghiệp (%) và tốc độ tăng dân số (%) trên địa bàn các TP TTTW trong giai đoạn 2011-2020 – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 4. Tốc độ tăng dân số (%) và tốc độ tăng diện tích đất phi nông nghiệp từ đất nông nghiệp (%) trên địa bàn các TP TTTW trong giai đoạn 2011-2020 – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 3 và Biểu đồ 4 cho thấy, trên địa bàn TP.HCM và các TP TTTW khác, tốc độ tăng dân số khá cao, trong khi tốc độ tăng diện tích đất phi nông nghiệp từ đất nông nghiệp khá thấp; điều này có nghĩa là, quá trình phát triển đô thị trên địa bàn TP.HCM và các TP TTTW của Việt Nam không mang tính dàn trải như một số TP khác trên thế giới: tại TP Thượng Hải (Trung Quốc), trong giai đoạn 2001-2010, tỉ lệ tăng dân số đô thị là 57,9%, trong khi đó, tỉ lệ mở rộng diện tích đất đô thị là 93,9% (He, 2012). Thực tế phát triển của của các TP TTTW cho thấy, khu vực nông thôn ở ngoại thành là nơi tiếp nhận lượng dân số tăng thêm (do hạn chế về khả năng phát triển nhà ở và do giá nhà ở khu vực đô thị ở nội thành); điều này có nghĩa là, việc tăng dân số ở các TP TTTW đang gây áp lực lớn đối với việc chuyển đổi đất nông nghiệp ở khu vực nông thôn ở ngoại thành, vốn đang diễn ra chậm hơn.

3. Tương quan giữa quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và quá trình đô thị hóa

3.1. Tỉ lệ đô thị hóa Tỉ lệ đô thị hóa (%) được tính bằng tỉ lệ phần trăm dân số đô thị so với tổng dân số sống trên địa bàn một địa phương; trong đó, dân số đô thị của một địa phương là dân số sống trên địa bàn phường, thị trấn (khu vực đô thị).

Biểu đồ 5. Tỉ lệ đô thị hóa (%) trên địa bàn các TP TTTW – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê của các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 5 cho thấy:

• Hiện nay, tỉ lệ đô thị hóa trên địa bàn các TP TTTW từ cao xuống thấp là: TP Đà Nẵng, TP.HCM, TP Cần Thơ, TP Hà Nội, TP Hải Phòng; như vậy, tỉ lệ đô thị hóa không thể hiện bản chất phát triển đô thị: các đô thị đặc biệt (TP.HCM và TP Hà Nội) có tỉ lệ đô thị hóa không cao so với các đô thị loại 1 (TP Đà Nẵng, TP Cần Thơ, TP Hải Phòng).
• Có thể thấy qua tỉ lệ đô thị hóa trên địa bàn các TP TTTW không thay đổi nhiều trong giai đoạn 2010-2020; thậm chí giảm nhẹ ở TP.HCM, TP Hải Phòng, TP Đà Nẵng. Việc giảm tỉ lệ đô thị hóa được lý giải do lượng dân số tăng ở khu vực nông thôn đủ lớn so với lượng dân số tăng ở khu vực đô thị để kéo tỉ lệ này xuống.

3.2. Tốc độ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp và tốc độ đô thị hóa

Tốc độ đô thị hóa của địa phương trong năm (%); được tính bằng tỉ lệ phần trăm của: {(tỉ lệ đô thị hóa trong năm tính toán – tỉ lệ đô thị hóa của năm liền kề trước)} / (tỉ lệ đô thị hóa của năm liền kề trước).

Biểu đồ 6. So sánh giữa tốc độ tăng diện tích đất phi nông nghiệp từ đất nông nghiệp (%) và tốc độ đô thị hóa (%) trên địa bàn các TP TTTW – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê của các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 6 cho thấy:

• Trên địa bàn TP.HCM, tốc độ tăng diện tích đất phi nông nghiệp từ đất nông nghiệp và tốc độ đô thị hóa khá ổn định, không có nhiều biến động trên địa bàn các TP TTTW khác.
• Khác với các TP TTTW khác, trên địa bàn TP.HCM, tốc độ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp ở khu vực nông thôn ở ngoại thành khá cao (93,49% quỹ đất nông nghiệp tập trung ở các huyện ngoại thành), trong khi tốc độ đô thị hóa khá thấp, có nghĩa là tỉ lệ dân cư nông thôn so với tổng dân số đang có xu hướng tăng. Điều này cho thấy, khu vực nông thôn ở ngoại thành đang chịu sức ép về đô thị hóa rất lớn.

4. Tương quan giữa hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp và đất nông nghiệp

Trong phạm vi nghiên cứu này, hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp được tính bằng GRDP của khu vực công nghiệp – xây dựng và dịch vụ trên 01 ha đất phi nông nghiệp. Tương tự, hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp được tính bằng GRDP của khu vực nông, lâm, thủy sản trên 01 ha đất nông nghiệp.

Biểu đồ 7. Hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp trên địa bàn các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020 – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 7 cho thấy, trong giai đoạn 2010-2020, hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp trên địa bàn TP.HCM đạt cao nhất (từ 5.045 đến 8.943 triệu đồng / ha) và có tính vượt trội so với địa phương đạt mức cao thứ hai – TP Hà Nội (với mức từ 1.972 đến 4.416 triệu đồng / ha); đồng thời, hiệu quả này của TP.HCM tăng nhanh nhất trong số các TP TTTW.

Biểu đồ 8. Hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020 – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 8 cho thấy, hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn TP.HCM ở mức độ trung bình thấp, xếp sau TP Hà Nội, TP Hải Phòng và TP Cần Thơ; hiệu quả này của các TP TTTW đều có xu hướng tăng (trừ TP.HCM và TP Hà Nội có xu hướng không rõ ràng).

Biểu đồ 9. Tỉ lệ hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp so với hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp (%) trên địa bàn các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020 – nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê các TP TTTW trong giai đoạn 2010-2020

Biểu đồ 9 cho thấy, tỉ lệ hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp so với hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn TP.HCM cao nhất (đạt từ 121,5 đến 186,2 lần), có tính vượt trội so với địa phương đạt mức cao thứ hai – TP Đà Nẵng (với mức từ 46,6 đến 63,0 lần). Đồng thời, tỉ lệ này có tốc độ tăng nhanh nhất trong các TP TTTW.

5. Gợi ý chính sách

Qua so sánh và phân tích trên, có thể thấy, TP.HCM có những đặc điểm riêng trong quá trình chuyển đổi đất đai nông nghiệp, trong mối tương quan với tăng dân số, đô thị hóa và tăng trưởng kinh tế. Các chính quyền địa phương cần lưu ý có các chính sách đối với việc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp trên địa bàn TP.HCM trong giai đoạn sắp tới, cụ thể như sau.

• Tốc độ chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp trên địa bàn trên địa bàn TP.HCM, tuy diễn ra khá nhanh so với các TP TTTW khác và đang có xu hướng tăng dần, nhưng vẫn rất chậm so với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được phê duyệt – đạt 11,2% trong giai đoạn 2011-2015 (2) và 13,2% trong giai đoạn 2016-2020 (3). Điều này cho thấy, các chính sách liên quan để bảo đảm chất lượng công tác lập quy hoạch, kế hoạch (nhằm đáp ứng nhu cầu tăng dân số, đô thị hóa và tăng trưởng kinh tế) và sự thực thi của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên địa bàn các TP TTTW.
• Dân số tăng khá nhanh, tỉ lệ dân số nông thôn so với dân số đô thị có xu hướng tăng, dân số có xu hương tăng nhiều ở khu vực nông thôn của các huyện ngoại thành (nơi tập trung 93,49% quỹ đất nông nghiệp của TP.HCM) hơn là ở khu vực đô thị của các quận nội thành; điều này khiến tỉ lệ đô thị hóa trên địa bàn TP.HCM giảm nhẹ và tạo áp lực lớn lên quá trình chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp để phục vụ nhu cầu cư trú, sản xuất, kinh doanh của người dân. Điều này cho thấy, cần lưu ý ban hành các chính sách liên quan đến chuyển dịch dân số và chuyển đổi đất nông nghiệp một cách phù hợp và đồng bộ; trong đó, cần lưu ý nghiên cứu về chỉ số mật độ dân số.
• Áp lực về đô thị hóa đối với các huyện ngoại thành rất lớn trong bối cảnh đất nông nghiệp được chuyển đổi mạnh và dân cư dịch chuyển nhiều về khu vực này. Điều này cho thấy, chủ trương chuyển các đơn vị hành chính mang tính chất nông thôn thành các đơn vị hành chính mang tính chất đô thị của TP.HCM là phù hợp và cấp thiết.
• Số liệu thống kê cho thấy, trong giai đoạn 2010-2020, hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp lớn hơn rất nhiều so với hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp; TP.HCM là địa phương có tỉ lệ hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất phi nông nghiệp so với đất nông nghiệp lớn nhất, gấp 121,5-186,2 lần (và có xu thế tăng), trong khi đó TP Hải Phòng có tỉ lệ này thấp nhất, gấp 11,2-28,1 lần). Sự chênh lệch quá lớn trong hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp đã tạo áp lực chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp ở các TP TTTW, nhất là trên địa bàn TP.HCM. Điều này cho thấy cần có các chính sách nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp tại các TP TTTW một cách phù hợp./.

*Viện Nghiên cứu phát triển TP.HCM

Tài liệu tham khảo

Cục Thống kê TP Cần Thơ. Niên giám thống kê TP Cần Thơ trong giai đoạn 2010-2020.

Cục Thống kê TP Đà Nẵng. Niên giám thống kê TP Đà Nẵng trong giai đoạn 2010-2020.

Cục Thống kê TP Hà Nội. Niên giám thống kê TP Hà Nội trong giai đoạn 2010-2020.

Cục Thống kê TP Hải Phòng. Niên giám thống kê TP Hải Phòng trong giai đoạn 2010-2020.

Cục Thống kê TP.HCM. Niên giám thống kê TP.HCM trong giai đoạn 2010-2020.

He J. (2012). Implementation of The Shanghai Master Plan (2001-2010), paper presented at The Annual Conference AESOP no.26, organized from 11^th to 17^th July 2012 in Ankara, Turkey.

(2) Theo Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 06 tháng 01 năm 2014 của Chính phủ,

(3) Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 19 tháng 06 năm 2018 của Chính phủ